Время выйти за рамки существующих на сегодняшний день ЗСЯО
Точка зрения д-ра Жаргалсайхана Энхсайхана
Автор статьи — председатель общественной организации Blue Banner, бывший постоянный представитель Монголии при Организации Объединенных Наций.
УЛАН-БАТОР (IDN) — Мирные дивиденды, связанные с окончанием «холодной войны», так и не были реализованы. Несмотря на то, что количество ядерных боеприпасов у двух крупнейших держателей ядерного оружия — России и США — было сокращено, впоследствии процесс сокращения полностью прекратился. Количество государств, обладающих ядерным оружием, увеличилось почти вдвое на фоне дальнейшей модернизации такого оружия, снижения порога его возможного применения и увеличения связанных с ним расходов. Режим нераспространения постепенно ослабевает.
Одной из задач не обладающих ядерным оружием государств по сокращению распространения ядерного оружия было создание зон, свободных от ядерного оружия (ЗСЯО), получивших признание в качестве практического вклада в нераспространение и укрепление доверия. Основными элементами ЗСЯО являются: соглашение между членами конкретного региона не приобретать ядерное оружие и не допускать размещения ядерного оружия на своей территории, соглашение о механизме проверки и получение гарантий безопасности от пяти ядерных держав («ядерной пятерки») — России, США, Китая, Франции и Великобритании.
Проблема правильного определения ЗСЯО. В статье VII Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) упоминается право групп государств (выделено автором) создавать ЗСЯО. Ни одно из положений этого Договора не затрагивает право любой группы государств заключать региональные договоры, чтобы гарантировать полное отсутствие ядерного оружия на их соответствующих территориях. Вполне понятно, что в конце 1960-х годов в интересах участников переговоров по ДНЯО было поощрение создания региональных зон, в которых участвовало бы много государств, не обладающих ядерным оружием.
Основываясь на опыте создания первых ЗСЯО в Латинской Америке и фактически вдохновленная им, в 1974 году Генеральная Ассамблея ООН призвала к «всестороннему изучению вопроса о ЗСЯО во всех его аспектах», чтобы способствовать созданию таких зон в других частях мира. В 1975 году специальная группа квалифицированных правительственных экспертов, созданная для этой цели, подготовила доклад по этому вопросу. (Несмотря на название, в центре внимания исследования находились только региональные зоны, известные как «традиционные зоны»).
Вместе с тем в исследовании также признавалось, что жизнь богата своим разнообразием, и поэтому не исключены нетрадиционные случаи. Действительно, возможны ситуации, когда отдельные государства из-за своего географического положения или по каким-либо веским политическим или юридическим причинам не могут быть частью традиционных зон. Возникает вопрос: должны ли такие случаи регулироваться и защищаться международным правом? В противном случае в мире, свободном от ядерного оружия, который мы все пытаемся построить, может появиться множество «белых пятен» и серых зон.
С учетом этого в отчете указывалось, что обязательства, связанные с созданием ЗСЯО, могут быть брать на себя не только группы государств, целые континенты или большие географические регионы, но даже отдельные страны.
Рассмотрев доклад, Генеральная Ассамблея в своей резолюции 3472 (XXX) выработала определение ЗСЯО. В отношении сферы применения определения Ассамблея заявила, что определение «никоим образом не затрагивает резолюции, которые Генеральная Ассамблея приняла или может принять в отношении конкретных случаев зон, свободных от ядерного оружия, или прав государств-членов ООН, вытекающих из таких резолюций». Из-за разногласий по данному вопросу резолюция была принята 82 голосами против 10 при 36 воздержавшихся. Результаты голосования четко продемонстрировали, что это определение не пользуется всеобщей поддержкой.
На основе такого регионального подхода к ЗСЯО были созданы пять традиционных зон, а именно в Латинской Америке и Карибском бассейне, южной части Тихого океана, Юго-Восточной Азии, на всем африканском континенте и в Центральной Азии, которые включают 118 государств, что составляет почти 40% населения земного шара и 60% членов ООН. Это явилось практическим вкладом государств, обладающих ядерным оружием, в его нераспространение. В настоящее время предпринимаются усилия по созданию второго поколения региональных ЗСЯО в регионах, где существуют конфликты или где великие державы имеют геополитические интересы и планы. К ним относятся Ближний Восток, Северо-Восточная Азия и Антарктика.
Воодушевленная прогрессом в создании ЗСЯО в южной части Тихого океана, Юго-Восточной Азии и на африканском континенте, в январе 1997 года Генеральная Ассамблея обратилась к Комиссии Организации Объединенных Наций по разоружению (КООНР), ее вспомогательному органу, который рассматривает и дает рекомендации по вопросам разоружения, с просьбой способствовать созданию дополнительных региональных зон путем разработки руководящих принципов в отношении таких зон.
В 1999 году КООНР приняла руководящие принципы, в которых еще раз подчеркивалось, что каждая ЗСЯО является продуктом конкретных обстоятельств соответствующего региона и что руководящие принципы следует рассматривать как «неполный список общепринятых наблюдений на текущем этапе развития ЗСЯО»[1], намекая тем самым на необходимость рассмотреть вопрос определения ЗСЯО в более широком контексте. [Доклад Комиссии по разоружению. Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи ООН. Пятьдесят четвертая сессия. Дополнение № 42 (A/54/52)]
Опыт Монголии. В период «холодной войны» Монголия была союзником одной из двух сверхдержав и находилась под ее политическим влиянием. После советско-китайских пограничных столкновений в 1969 году Советский Союз рассматривал возможность нанесения упреждающего удара по китайским ядерным объектам. США дали понять СССР, что такой акт станет началом Третьей мировой войны. Скорее всего, именно эта реакция убедила Советы отступить.
Главный урок, извлеченный Монголией, зажатой между Советским Союзом и Китаем, заключался в том, что союз с государством, обладающим ядерным оружием, и размещение его баз на своей территории не способствует укреплению доверия и превращает принимающую страну в законную военную цель. Памятуя об этом уроке, а также о соглашении между Россией и Китаем не использовать территории сопредельных государств друг против друга, в 1992 году Монголия объявила свою территорию зоной, свободной от ядерного оружия (что означает зону-государство), и с тех пор работает над получением международного признания и гарантий этого статуса.
В политическом плане «ядерная пятерка» приветствовала инициативу Монголии как миролюбивый жест, но на практике отказалась поддержать концепцию зон-государств. Чтобы заручиться поддержкой своей инициативы, в 1997 году Монголия предложила Комиссии Организации Объединенных Наций по разоружению (КООНР) параллельно с разработкой новых руководящих принципов рассмотреть вопрос о создании зон-государств и представила рабочий документ по этому вопросу[2]. Однако «ядерная пятерка» сочла данную инициативу нецелесообразной, заявив, что это создаст нежелательный прецедент, а также подорвет стимулы для создания новых региональных зон. Негативная позиция «пятерки» лишила КООНР возможности должным образом рассмотреть этот вопрос.
При обсуждении резолюции ГА ООН по проблеме Монголии «пятерка» все еще неохотно признавала ее в качестве зоны-государства. После ряда переговоров члены «пятерки» согласились признать уникальный статус Монголии как государства, свободного от ядерного оружия, но не называть ее зоной.
После почти двух десятилетий прямых переговоров Монголии с «ядерной пятеркой» на уровне экспертов и послов в двустороннем/трехстороннем форматах и с «пятеркой» как группой, а также согласия Монголии не настаивать на многостороннем договоре по этому вопросу, в 2012 году государства, входящие в «ядерную пятерку», подписали совместную декларацию о статусе Монголии, в которой обязались перед Монголией, а фактически друг перед другом, уважать ее статус и не участвовать ни в каких действиях, которые могли бы его нарушить. Это стало важным шагом в решении проблемы Монголии, но «пятерка» по-прежнему отказывается признать ее в качестве зоны-государства.
Уместно спросить «пятерку», состоящую из постоянных членов Совета Безопасности ООН, на которых, согласно Уставу ООН, возложена основная ответственность за поддержание международного мира и безопасности, что более важно — создание зон-государств, которые способствовали бы укреплению международного доверия и безопасности, или сознательный допуск существования ядерных «белых пятен» или серых зон для размещения объектов, связанных с оружием, тем самым способствуя дальнейшему росту недоверия. Ответ очевиден.
Более широкие последствия создания зон-государств
Зона-государство — это явление, связанное не только с Монголией. Такая зона могла бы быть создана, например, в Непале или Афганистане. В этой связи, когда в 1998 году Индия и Пакистан стали де-факто ядерными державами, некоторые государства Южной Азии проявили интерес к этому вопросу. Например, в парламент Бангладеш был внесен законопроект из 11 статей, посвященный сходной проблеме. В Шри-Ланке эта идея также вызвала интерес, по крайней мере, в академических кругах. В 2016 году парламент Исландии объявил страну и ее исключительную экономическую зону Национальной федерацией охраны дикой природы (НФОДП). После вступления в силу договора о запрещении ядерного оружия некоторые государства-участники военно-политических союзов, вдохновленные примером своих коллег, могут решить запретить размещение ядерного оружия в мирное время.
Необходимо устранить пробелы в международном праве. Нежелание признавать зоны-государств со стороны «ядерной пятерки» создает пробел в развитии международного права. Необходимо серьезно изучить практические правовые последствия таких лазеек, поскольку какими бы эффективными ни были региональные зоны, в конечном итоге мир, свободный от ядерного оружия, будет силен лишь настолько, насколько эффективны его слабейшие звенья. Даже если речь идет о территориях к югу от экватора, которые считаются на 99% охваченными ЗСЯО, в действительности это не так.
Поэтому малые островные государства в западной части Тихого океана, не являющиеся участниками региональных зон и несамоуправляющихся территорий (NSGT), с окружающими их обширными океанскими пространствами не должны исключаться из развития мира, свободного от ядерного оружия. То же самое можно сказать и о некоторых других территориях к югу от экватора.
В связи с обострением гонки вооружений не следует исключать, что у государств, обладающих ядерным оружием, может возникнуть соблазн использовать территории ГЯО и ЯО для размещения там если не самого ядерного оружия, то объектов, связанных с ядерным оружием, таких как устройства наблюдения, слежения, самонаведения или кибер-помех, элементов систем командования и управления, чтобы получить военно-политические преимущества в момент, когда время и пространство становятся важными, если не определяющими военными факторами. Поэтому существует необходимость, чтобы «ядерная пятерка» сделала совместное заявление (более мягкий вариант гарантии) о невмешательстве государств, обладающих ядерным оружием, в деятельность, связанную с поддержкой ядерного оружия.
Необходимость нового исследования, посвященного ЗСЯО. Вышеупомянутые обстоятельства подчеркивают важность признания зон-государств в качестве важнейших частей ЗСЯО, которые не будут выступать в роли слабых звеньев, но также позволят в полной мере раскрыть потенциал ЗСЯО.
В сентябре 2013 года на совещании высокого уровня по проблемам ядерного разоружения Монголия предложила провести второе комплексное исследование ЗСЯО во всех ее аспектах,[3] используя на практике почти четыре десятилетия совокупной деятельности государств, богатого опыта и извлеченных уроков, которые были бы полезны в переговорах по зонам второго поколения. В исследовании также должен быть рассмотрен вопрос о предоставлении безоговорочной гарантией безопасности со стороны «ядерной пятерки» в отношении протоколов к договорам о зонах, свободных от ядерного оружия.
Обращаясь к будущему, в исследовании должны быть рассмотрены вопросы создания зон-государств и предоставления государствам, не имеющим ядерного оружия, которые не являются участниками региональных ЗСЯО, более мягких версий гарантий, упомянутых выше, до тех пор, пока не будут разработаны и согласованы международные юридически обязательные негативные гарантии безопасности для всех государств, не обладающих ядерным оружием. Иными словами, пришло время думать и действовать за рамками нынешней практики ЗСЯО.
Конференция зон, свободных от ядерного оружия, и Монголии (ЗСЯОМ), которая состоится в этом году непосредственно перед Конференцией по рассмотрению действия ДНЯО, дает возможность решить эти вопросы, что позволит еще больше укрепить зоны, свободные от ядерного оружия, и расширить географические рамки их действия на благо мира и большей безопасности. Это стало бы еще одним практическим вкладом ЗСЯО в укрепление режима нераспространения. [IDN-InDepthNews – 30 апреля 2021 года]
Фотография: д-р Жаргалсайхан Энхсайхан (источник: Глобальный фестиваль мира (Global Peace Foundation)) на фоне площади Чингис-Хана (Сухэ-Батора) в Улан-Баторе, столице и крупнейшем городе Монголии. CC BY-SA 4.0
